2024 年 4 月的破百例貓咪低血鉀事件，成為推動臺灣寵物食品安全相關專法的重要力量。農業部動物保護司的《寵物食品管理法》草案自預告起至今超過半年，仍然沒辦法送行政院審議。而民進黨立委黃秀芳等人提出的《寵物食品安全管理法》，立法院已完成一讀，但要進入二讀還遙遙無期。這兩部法有什麼差別？為什麼專法的推動困難重重？
寵物食安事件早在 2004 年便曾發生過知名的「寶路事件」，當時寶路（Pedigree Petfoods）生產的狗飼料檢驗出含有三聚氰胺，導致上萬犬隻腎衰竭甚至死亡。20 年後的貓咪低血鉀事件，讓寵物食安問題再度浮上檯面，臺灣寵物食品的安全監管存在各種問題，從標示模糊、製造來源不明，到政府機關「有心無力」的回應處理，都凸顯出寵物食品安全管理上的困境。
為什麼這個制度改革如此困難？行政主管機關與立法現場遭遇什麼樣的難題？《人物誌》編輯團隊專訪動物保護司副司長陳中興，以及民進黨立法委員黃秀芳，我們發現，相關專法難以推行的問題癥結，是一連串制度設計失衡、地方執行不力與跨部會溝通失靈所共同造成的結果。在法規不全、資源尚未到位、究責不明的真空中，寵物們的健康還是只能交給飼料業者的良心與飼主運氣。
寵物當家人，法規卻像邊緣人
寵物已經是許多民眾家中的一份子，隨著 2024 年的貓咪低血鉀事件爆發，讓飼主再次關注到寵物的食安問題。（圖片來源／Freepik）
「寵物是家裡的一份子」早已不是口號，而是臺灣社會的現況。長期關注寵物議題的黃秀芳指出，2023 年全臺犬貓登記數已經突破 23 萬隻，遠超過同年度新生兒的出生數，而 2024 年爆發的貓咪低血鉀事件，讓黃秀芳意識到寵物在家庭中的地位提升，法律制度卻未能同步前進，憂心如此持續下去，「寶路事件」和「低血鉀事件」的悲劇只會一再重演，寵物家庭的悲傷也難以停止，於是投入相關立法推動，是目前立法院少數主動關心寵物食品相關法案推動的立法委員。
黃秀芳說，「人類有《食品安全衛生管理法》保障，且針對嬰幼兒食品的相關法規，甚至訂定了比成人食品更為嚴格的衛生標準，例如，嬰幼兒食品中農藥殘留的容許量被設定為更低的標準，以確保嬰幼兒的飲食安全，且針對嬰幼兒食品業者應遵行法規依據至少有 17 項。（資料來源：衛生福利部食品藥物管理署）
如果寵物真的是家人，相應的寵物食品法規應該要有一樣的標準，然而，目前寵物食品管理的相關法規，只有《動物保護法》其中一個章節。在這個「附屬監管」的項目中，明確提到寵物食品規範的條款，僅有第 22-3 條至 22-5 條款，以及 23-2 條，規範攏統，無法針對不同種類的寵物飼料進行細項檢驗，這難道不是對生命價值最諷刺的落差嗎？
「附屬監管」是指某一項事務並沒有獨立的法規專門規範，而是依附在其他相關法規的某個部分或章節底下接受間接管理。簡單地說，就是「順便管一下」，但缺乏針對性的管理制度。
附屬監管，使得現行臺灣寵物食品管理制度流於四個鬆散原則：產品需申報、不得含有害物質、誠實標示、不誇大療效。但在具體執行上，對於製造場域、原料來源、添加物安全、進出口稽核等問題，都缺乏更嚴格細緻的明確規範。
面對這個問題，陳中興直言，現今的管理密度遠遠不足，尤其是鮮食、異寵食品（泛指非犬貓類的寵物食品）、凍乾（冷凍乾燥型食物，飼主常拿來作為「訓練獎勵品」）等新型產品，品項眾多，但這類食品仍缺乏專屬的法律規範。
「坦白的講，現在的管理我們叫做低密度管理。」陳中興說，目前臺灣法規甚至沒有強制規範所有業者都要做食品檢驗，「小型的販售業者根本沒有能力去做檢測，但是一些比較大的廠商，則會主動做食品檢測。如果未來修訂的《寵物食品管理法》上路，我們是嚴格要求業者要做自主檢驗，否則不能上市。」
專法只聞樓梯響，制度補位一再延宕
雙法比較表格。（圖片來源／人物誌）
目前與寵物食品相關的立法有兩個：分別是由立法委員推動的《寵物食品安全管理法》和動保司推動的《寵物食品管理法》。
貓咪低血鉀事件延燒三個月後，民進黨立委黃秀芳、林岱樺和李坤城，於2024年 7 月 11 日召開記者會，推動《寵物食品安全管理法》草案，希望補足臺灣寵物食品相關法律制度上的缺漏與不足。兩個月後， 9 月 20 日，這個草案在立法院完成一讀，然而，二讀目前遙遙無期。
黃秀芳無奈表示，完成一讀後，目前雖然已正式送交立法院經濟委員會審查，等待排入議程，然而後續是否能順利進入實質審查，將取決於經濟委員會對排案的共識與排序安排。
《寵物食品安全管理法》草案內容，主要參考 2012 年由當時的立委蕭美琴等所提出的同名法案，黃秀芳坦言，當時的草案雖然未能成功立法，但其中許多保障寵物食品安全的理念，至今仍具前瞻性。2024 年推出的版本，則新增了自主檢驗、產品追溯、吹哨者保護等機制，並強化罰則，建立一個更具公信力的寵物食品管理制度。黃秀芳認為：「業者在生產食品的時候，需要標示這個內容物是從哪裡來的，資訊必須非常清楚，這部法的作用是未來若真的出問題，要去溯源會比較容易。」
在立法院版的《寵物食品安全管理法》通過一讀的同時，農業部動保司也在 2024 年 9 月預告《寵物食品管理法》草案，原本「預計」在同年底完成預告程序並送行政院審議，但是因為不同利益團體意見難以形成共識，至今這個預告期遲遲未結束。
農業部動保司版的《寵物食品管理法》草案，和立法院的《寵物食品安全管理法》，不只名字類似，其目標也一致，不過方向和內容略有不同。《寵物食品安全管理法》草案聚焦在食品安全本身，已成功通過一讀，此草案強調「立即能上路、務實可執行」；而農業部動保司預告的《寵物食品管理法》草案，條文更多，包括有：納入諮詢會、營養師制度、網路管理、基金制度等，是更全面的制度化管理。
陳中興表示，《寵物食品管理法》的設計，是希望能從食材源頭到市場行銷，全面補強現有制度上的管理缺口。草案中明定，未來所有製造寵物食品的業者，無論規模大小，都必須申請製造登記與場所許可，並符合設廠標準；產品若屬進口物，則需經申報與查驗許可後方可流入市面。同時，針對食品中使用的原料與添加物，未來僅限使用政府公告的安全品項，避免業者因成本或方便任意採用未經驗證的成分。
此外，農業部動保司專法中，還要求高風險品項或一定規模以上的業者，必須進行自主檢驗，檢驗方式可為自設實驗室或委託第三方檢驗單位執行。而針對產品的標示規範，也將從目前的「原則性規定（只訂出基本方向、核心原則或應遵循的大方向，但不細列實施細節、條件、標準或罰則）」進一步具體化，包括明確標示成分、製造者資訊、保存條件與食用建議等項目。
農業部動保司專法最關鍵的一環，是導入「責任保險制度」。
這是指針對某些可能造成他人損失或傷害的行為或產品，業者可以（或必須）投保一種保險機制，以確保發生意外時，有第三方（保險公司）能代為賠償受害者，降低受害人求償難度、保障基本權益。換句話說：《寵物食品管理法》將要求業者投保產品責任險，未來一旦發生寵物因食品受害的情況時，飼主能有正式的理賠與補償機制，不再只是消費者自求多福。
農業部動保司的《寵物食品管理法》力求面面俱到，給予廠商、飼主和寵物更完善的保障。然而在推動草案的過程中，意外凸顯出臺灣當前動物保護制度的結構性矛盾：法案推行需要政府不同部門與廠商之間的密切協調與溝通，但繁瑣的文書流程、部會角力、人才流失、查驗資源短缺等問題，導致草案從去（2024）年底預告到現在（2025 年 4 月），仍卡在行政院議程中無法推進。
儘管陳中興多次強調會逐步建構管理法案，但外界更關心的是：是否非得要等到悲劇再次發生、輿論再度沸騰、寵物再被犧牲之後，《寵物食品管理法》推行才會更有效率的動起來？
制度若總是落後於災難一步，這是國家的失責！
03：面對昂貴的寵物醫療費用，保險業者若能設計更多具補助誘因的保單，讓飼主更有意願定期帶寵物做健康檢查。（圖片來源／Freepik）
制度空轉的狀況下，受傷的永遠是第一線的飼主與寵物。一旦寵物食用問題飼料導致健康異常，想要追查卻發現「標示不明」、「來源無從追溯」、「製造商未申報」、「產品未檢驗」或「健康檢查報告不足」等情況。消費者只能透過網路互相求證，甚至被迫自費進行成分送驗，但多數仍無法找到確切來源或問責對象。
黃秀芳回憶，早年社會對寵物食品安全的關注相對有限，相關部會之間對權責歸屬也不夠清楚，導致立法推動缺乏主責單位與行政支撐。「不過，這幾年我們看到，民間對寵物的照顧意識明顯提升，飼主越來越重視產品來源與品質，社會氛圍已經成熟。」行政部門也因此開始轉變，農業部在 2023 年正式設立「動物保護司」，2024 年也推動了「寵物身分證制度」，這些都顯示政府逐步建立起完整的寵物政策架構。此外，黃秀芳也支持將寵物食品納入《消費者保護法》，保障並平衡消費者與企業之間的地位，同時加強飼主教育、強制寵物晶片植入等機制。
不過在定期健檢與寵物保險制度上，黃秀芳則語帶保留地說：「費用太高、推動困難，不是每個家庭都負擔得起。」她表示，過去寵物保險面臨過損失率過高、理賠爭議多等問題，因此，中華民國產物保險商業同業公會於 2023 年初推出公版寵物險條款，並要求各家保險公司依照此公版於 2023 年9 月 1 日推出新的寵物險方案，期望能夠改善現有的寵物保險問題。新版的寵物險方案已經明確規定了保障項目，包括「寵物醫療費用保險」、「寵物侵權責任保險」等項目，這些改進無疑能夠讓寵物主人在面對不同情境時，獲得更多保障，也為市場帶來更多選擇。
因此黃秀芳建議，未來可以進一步鼓勵保險業者設計更多具補助誘因的保單，讓寵物主人能更有意願地進行定期檢查與預防醫療，這不僅能減少未來醫療成本，也能讓寵物健康管理更加完善。
補足專業人員，強化健全制度體質
陳中興認為，《寵物食品管理法》要能順利實施，還需仰賴專業人才的培育，才不會造成中央與地方的檢驗標準產生落差。（攝影／連國鼎）
然而，即使《寵物食品管理法》最終順利通過，能否確實執行，仍存在著需要被克服的難關。
陳中興坦言市場的監控有實施上的難度，中央政府雖然在 2023 年於農業部改組之後，成立了動物保護司，並分設動保行政科、寵物管理科、動物福利科三科，但是地方政府的動物保護處或相關單位，並沒有相對應的擴編，造成執行上因為專業人力不足而有心無力。
陳中興說：「在立法的過程中，我們希望能讓地方政府意識到，日後的寵物食品管理會變成專法業務，不是像現在伴隨在《動物保護法》的業務中。將來不管是中央或地方，我們都希望能培育專責的人力，去處理寵物食品問題。畢竟食品稽查跟現在動檢員處理的動物傷害，或特定的寵物業，包括繁殖買賣等活體動物的查核，都是很不一樣的。」
專業人才的不足與人力短缺，無論是現在或未來，都將成為寵物食品安全管理制度上最脆弱的環節。
這個問題該怎麼解決？黃秀芳提出她的想法：「人力不足的部分，除了從學校端補上外，或許得增加更多的誘因。」她指出今年 1 月，賴清德總統出席第 53 屆獸醫師節慶祝大會時，便提及公職獸醫師人力不足及流失的問題，賴清德特別指示農業部研究「獸醫師不開業獎金」的實施辦法，目的是要鼓勵專業人員不要離開體制，續留在公部門服務。唯有補足專業人員，才能全面強化制度的體質。
長期關注寵物議題的民進黨立委黃秀芳認為，推行更嚴格、更全面的《寵物食品安全管理法》是刻不容緩的事情。（圖片來源／黃秀芳）
行政與立法同時推動寵物安全相關制度立法，是值得慶賀之事。不過在兩套草案內容逐漸明朗化之際，也浮現出一個重要的制度設計課題——《寵物食品安全管理法》與《寵物食品管理法》兩者間，分屬不同單位主導、立法路徑各異，但實際上都針對寵物食品生產、管理與溯源制度提出補強。前者著重資訊揭露與法律追責，後者強調從源頭至產線監管、責任保險等制度的建構。在立法過程中，兩者若不能相互呼應、制度上銜接互補，可能無法建立起一套橫跨源頭、製造、流通、標示與消費端的完整監管機制。
在悲劇與輿論推動下，專法不該各自為政、重複立法，而應盡快跨部會協商整合，讓動物食品安全成為可持續且有效落實的制度工程，而非一場只能在危機中被迫啟動的補救行動。
從 2004 年的「寶路事件」到 2024 年的貓咪低血鉀事件，臺灣在寵物食品安全管理法上，需要更積極的推動，以避免同樣的悲劇與問題再次發生。（圖片來源／Unsplash）
時值「寶路事件」20 週年、貓咪低血鉀事件一週年的時刻，我們督促政府機關與立法委員，能夠繼續推動寵物食品相關法律，並有效做出整合，也呼籲所有的飼主們，一起肩負起公民的監督責任，拒絕讓政府再以「法在路上」做為擋箭牌，我們需要更強而有力的立法決心，以及正確的寵物健康知識，才能在這場寵物戰爭中，不再讓「我們的孩子」獨自承擔法律不完善所帶來的後果。
為深度探討這個問題，《人物誌》在低血鉀事件滿一週年的四月，推出一系列專題追蹤報導：
「總論篇」：專法難產！從制度失靈到信任重建，寵物食品安全的五個斷面切口
